百度贴吧网友保存的《生化危机2》中文正版


这个情况当然没能持续太久。


由新闻出版署主管的中国出版工作者协会所主办的期刊《中国电子出版》，曾在1999年第三期的一篇文章《游戏引进得与失》中注意到此类现象并表示了担忧：


“目前，我国引进版游戏主要是通过中国图书进出口公司和中国电子物资总公司引进的，按理说,这些单位既然是国家游戏类产品引进的主渠道,就应严格把关,多引进一些健康的、向上的、有益于开发智力的、学习先进技术和现代科学文化知识的产品，把平庸的、格调低下的作品拒之国门外，为我国青少年的健康成长提供一个良好的环境。可市场反馈的情况却不容乐观 , 什么大富翁、大富豪、主题医院、地城守护者、教父等宣扬西方人生观、价值观以及邪恶暴力的产品满天飞 ,甚至有的产品还把不法商人别有用心地将不 堪入目的色情内容也夹带在游戏中引进来了。


“面对技术含量高，检测难度大的游戏类电子出版物，我们的进口审查却停留在对照说明书，打开一两个界面等象征性的审查检测办法，对这种既不能遍历所有的多媒体素材，又不能通关，也拿不到源程序的刀耕火种式审查，不知这些单位是如何把关，又如何能把得住关，这实在令人担忧的事。”


在最后，作者呼吁“要充分利用高新技术手段和政府管理手段,建立专家审查制度,成立相应的专业检测中心 ,加强对游戏类电子出版物的内容监察，严厉打击不良出版物的出版商”。


对游戏进行严格的审查，不久之后确实到来了。



三


在中国，任何新兴行业发展起来之后，被“管起来”是必然的，只是游戏行业在开始发展的那些年，因为市场的狭小，还未曾被重视。根据《中国电子出版》杂志的数据，1998年全国游戏软件销售总套数只有110万，销售额只有8000万元，1998年底的家庭计算机也只有3000万台。


这个时候出现了一些关于计算机软件的条例和立法，也埋下了交叉管理的种子。


1998年，电子工业部颁布了《软件产品管理暂行办法》，并在2000年颁布了正式的管理办法，开始加强对软件产品和市场的规范管理，这里的软件产品，包括图书、音像和游戏相关的软件。


但在《软件产品管理暂行办法》颁布的两年前，也就是1996年，新闻出版署就颁布了《电子出版物管理暂行规定》，并在1998年颁布了正式的规定。这个规定对电子出版物进行了定义，电子游戏也包含其中。版署主管全国电子出版物管理工作。


电子游戏软件因此处在了电子工业部和新闻出版署的管辖交叉范围内。


实际上在很长一段时间内，行政管辖权交叉是我国行政机关常见的现象，2008年国务院印发《关于深化行政管理体制改革的意见》的通知时就曾指出“部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出”，这也是国务院机构改革的重要原因之一。


不过在一开始，电子工业部（1998年改组为信息产业部）和新闻出版署并没有因为游戏管辖产生明显的冲突。中国互联网发展壮大后，版署和信息产业部还在2002年联合出台了《互联网出版管理暂行规定》，加强对互联网出版的监督与管理。其中规定“网络游戏上网出版前，必须向所在地省、自治区、直辖市出版行政主管部门提出申请，经审核同意后，报国家新闻出版广电总局审批”。


就在“暂行规定”出台的前一年里，盛大的《传奇》在中国大地掀起了一股网络游戏热潮，网络游戏成为热门产业，网吧在各地迅速兴起，玩家数量不断增长。2001 年，中国游戏出版市场规模达到了5亿元，网络游戏占3.1亿元，发展了多年的单机游戏行业被轻松超越，网络游戏迅速成为中国游戏市场的主体。


1995年到2003年，新闻出版总署按照有关规定，审查批准了引进版电子游戏出版物约1000种，占这期间出版的电子出版物总量的5%。这个期间通过正规途径引入国内的游戏数量远不止1000款，可以看出真正由版署审批的游戏数量并不多。


但是经过长时间的实践，版署逐渐明确了对游戏的管辖权。作为电子出版物，游戏在实践中形成了一个固定的审批流程：出版经营单位在对产品进行三审后，送地方版权部门和国家版权局进行版权认证，然后报国家新闻出版署，版署组织专家对内容审查批准后才能发布出版。



四


没过多久，另外一个正部级单位也开始尝试对游戏行业进行管理。


2003年5月10日，文化部公布了一条同年7月1日起施行新法规——《互联网文化管理暂行规定》。根据该规定，“通过互联网生产、传播和流通的音像制品、游戏产品、演出剧（节）目、艺术品、动画等”都属于互联网文化产品，都要遵守该规定的管理，同时“进口互联网文化产品应当报文化部进行内容审查”。


在7月4日下发给各地文化局的通知中，文化部对有关事项做了通知，其中包括“各地暂不受理外商投资互联网信息服务提供者申请从事互联网文化活动”，直接断了外资游戏公司直接从事代理发行和运营的路。同时要求进口游戏必须经文化部门审查批准，并明确了进口游戏产品需提交的文件，“凡未经文化部审查批准，擅自进口、经营网络游戏的，文化部将依法予以查处”。


当然，主机游戏在国内之所以很长时间无法发展，也是因为文化部早年的一个文件。在2000年，主管游艺设备生产和销售等项目的文化部在《关于开展电子经营场所专项治理意见的通知》中明文禁止了电子游戏设备的生产和销售工作。这就是很多国内主机游戏玩家熟悉的44号文件，直到几年前上海自贸区改革试点后才开禁。


文化部出手管理游戏是很顺理成章的。一方面，游戏可以视做一种文化产品，另一方面，文化部也是当时玩游戏的主要场所——网吧的管理者。由于网络游戏已成中国游戏的主体，法规中便直接用“网络游戏”替代了“游戏”的称谓，直到今天依然如此。


文化部是网吧的管理者


文化部这条法规的出台，意味着在版署之外，游戏行业又增加了一个新的管理机构。当年这个做法引起了媒体的质疑。规定实施后，新华网还刊发了一篇题为《行政法规重复交叉，互联网出版企业困惑尴尬》的文章，指出总署与文化部分别出台的规定存在大量重复交叉，给企业发展带来了很大的困扰，引用如下：


“一方面企业为了取得两个部门的批准文件，不仅要增加运营成本，而且会贻误商机，很多好的项目会在行政扯皮中死去。另一方面，多头审批必然造成市场混乱，无序竞争、盗版和不健康作品也将随之而来，最终受害的还是互联网出版经营企业和广大的消费者”。


当然，就像行政职能交叉的其他行业一样，游戏企业只能接受新增加的管理者。企业想上一款游戏，需要申请《网络文化经营许可证》，且进口游戏要报给文化部内容审查，同时报给版署审批以获得版号也是必不可少的。这些都是游戏上线前必须要做的工作，由此产生了不少工作量和运营成本。


在政府层面，多个部门之间也形成了一种默契。2005年8月，中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署、商务部、海关总署等六部门联合下发《关于加强文化产品进口管理的办法》，约定了各个部门对于进口文化产品的管理职权。其中提到：


“网络游戏的进口管理，文化部负责在使用环节对进口互联网文化产品内容进行审查，对网络游戏服务进行监督管理，新闻出版总署负责对出版境外著作权人授权的互联网游戏出版物进行审批，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批和监管。要严格网络游戏的内容审查，特别要注重面向未成年人的内容审查，严厉查处含有色情、暴力、恐怖等有害内容的网络游戏。” 


根据信息产业部的《软件产品管理办法》进行登记备案也成了必须：


“要大力清除未经文化部内容审查和未按信息产业部《软件产品管理办法》进行登记备案的网络游戏产品，凡未经文化部内容审查和未按信息产业部《软件产品管理办法》进行登记备案的网络游戏产品一律不得在国内运营，不得作为电子竞技等网络游戏比赛项目。


“对于未按《软件产品管理办法》进行登记备案的网络游戏产品，文化部门将不受理其内容审查申请。” 


就这样，一款进口游戏产品上线的流程基本确定，需要按照《软件产品管理办法》进行登记备案，按照《互联网文化管理暂行规定》在文化部进行内容审查，以及按照《电子出版物管理暂行规定》在版署提交审批以获取版号，期间还包括按照《计算机软件著作权登记办法》进行著作权登记等事项。所有的工作都做完之后，游戏可以正式上线收费运营。



五


严格地说，上文提到的游戏登记备案是获得政策优惠的前提，软著登记也有助于游戏的著作权保护，实际上都不算坏事。对于游戏企业来说，主要的困扰是总署和文化部的多头管理。但两个正部级行政管理部门的职能交叉问题只能由上级来解决，也就是国务院。


职能交叉的问题能快速解决吗，这方面的案例是有的。比如如计算机软件的著作权。电子工业部在1991年就颁布了《计算机软件著作权登记办法》，对计算机软件著作权进行保护，但是著作权保护理应属于新闻出版署（国家版权局）的管辖范围，因此1994年7月国务院办公厅发布通知，明确了这方面的职权范围，次年就完成了权限移交。


游戏行业该归哪个部门管理？这是机构改革需要面对的一个问题。2008年，国务院开始深化机构改革，对直属机构的职责进行了调整，重新定职责，定机构，定人员编制，是谓“三定”。三定对总署和文化部来说都有调整，其中和游戏有关最重要的一条是：


“将动漫、网络游戏管理（不含网络游戏的网上出版前置审批），及相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管的职责划给文化部。”


这意味着将游戏行业的管理划给了文化部，但是新闻出版总署仍然保留了游戏出版的前置审批权。2009年9月7日，对于此前的职责调整，中央编办发出《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》，对于涉及的相关部门职责做了更加明确的解释：


“在经工业和信息化部门许可通过互联网向上网用户提供服务之前由新闻出版总署对网络游戏出版物进行审批。一旦上网，完全由文化部管理。


“经新闻出版总署前置审批过的网络游戏，文化部应允许上网，不再重复审查，并在管理中严格按新闻出版总署前置审批的内容管理；网络游戏出版物未经新闻出版总署前置审批擅自上网的，由文化部负责指导文化市场执法队伍进行查处，新闻出版总署不直接对上网的网络游戏进行处理。”


在《通知》的前一年，正值当年最流行的网络游戏《魔兽世界》的代理权由第九城市移交给了上海网之易，按照版署的规定，须重新办理前置审批或进口审批手续，遂出现一系列著名的监管风波。


2009年9月19日，在《燃烧的远征》版署审批期间，游戏官方宣布《魔兽世界》在中国大陆重新正式营运，并开始收费。同年11月2日，新闻出版总署发表通知称，网之易代理的《魔兽世界》在未经允许的情况下擅自开始运营，因此终止对《魔兽世界（燃烧的远征）》的审查，退回引进该游戏的申请，并作出处罚，要求运营方立即停止对游戏的收费运营，关闭新帐号注册。


《魔兽世界》代理权争夺引发了一场“神仙打架”


几小时后，文化部文化市场司网络文化处处长刘强在接受媒体采访时称：版署是违反三定规定的，只有文化部才有权利查处网游市场。2个月后，文化部在第七批违法游戏产品及经营活动新闻通气会上表示，版署之前的终止通知，不符合三定规定，明显属于越权行为。由此产生文化部和新闻出版总署“神仙打架”之争，这时《魔兽世界》尚在正常商业运营。 


2010年2月7日，《魔兽世界》发布公告，宣布从2010年2月8日起暂停新用户注册。另外将向总署重新提交《燃烧的远征》出版申请（此时燃烧的远征已在国内运营两年有余）。次日，总署发布公告宣布受理该申请，重新开始游戏内容审批，并在4天后宣布批准该申请。至此，魔兽在中国大陆地区才得以完全恢复正常运营。 


通过这一系列著名的事件，很多游戏企业对总署和文化部的职责有了更为直观的了解，总署要求的“增加新版本、新资料片或更新内容，必须重新履行前置审批或进口审批手续”，以及进口网络游戏“变更运营单位须重新办理前置审批或进口审批手续”的规定也贯彻下去了。